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曹凤岐的博客

北京大学光华管理学院教授、博士生导师,北京大学金融与证券研究中心主任

 
 
 

日志

 
 

中国建立存款保险制度之我见   

2013-08-16 16:07:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国建立存款保险制度之我见 - 曹凤岐 - 曹凤岐的博客

 

自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制,意味着贷款利率已经实现市场化了。但存款利率仍未放开。由金融机构自主确定。下一步将进一步完善存款利率市场化所需要的各项基础条件,稳妥有序地推进存款利率市场化。建立存款保险制度是实现存款利率市场化的前提条件和基础。

 

一、存款保险制度的发展
    商业银行作为一个高风险的行业,极易受到挤兑传染和流动性危机的冲击。为了维护金融体系的安全与稳定,一些国家通过建立金融安全网来解决这一问题。金融安全网通常包括中央银行的最后贷款人功能、审慎的监管职能以及存款保险。从各国的实践来看,存款保险制度可以有效地防止由于个别有问题银行的倒闭对健康银行带来的挤兑冲击,从而维护整个金融体系的稳定。

存款保险是指为了保护中小存款人的利益,维护金融体系的安全与稳定,吸收存款的机构定期按照一定的比例向存款保险机构交纳保费,以便在非常之时,由存款保险机构负责按照一定比例赔付存款人,并对有问题机构进行处置的制度。

最早的存款保险制度起源于十九世纪。1933年美国联邦存款保险公司的设立确立了现代存款保险的基本模式。六十年代以后,特别是八十年代末期一系列的金融危机后,欧洲、美洲和亚洲的大部分国家和地区,逐步认识到了存款保险对于维护金融稳定的重要作用,根据自身国情,相继建立了存款保险制度。目前,已有72个国家和地区建立了存款保险体系,其中68个国家和地区属于“明确型”或称为“显性”存款保险体系(即明确纳入保险的存款种类和赔付标准)。在这68个国家和地区中,大约50个是在八十年代以后建立的存款保险体系,有19个在八十年代建立,有31个在九十年代建立,有18个国家在九十年代对已实行的存款保险体系作了重大修改。

尽管各国存款保险体系存在较大差异,但基本目标是相同的,即:1、保护存款人的利益,尤其是保护居于多数的小额存款人的利益;2、建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序;3、提高公众对银行的信心,保证银行体系的稳定。

在存款保险体系的实施效果方面,各国也基本形成如下共识:1、在经济稳定和银行体系稳定的状况下,一个设计良好的存款保险体系有助于保护中小存款人的利益,提高公众对银行系统的信心,在处理少数银行倒闭事件中,可以发挥重大作用,安全网的功能可以得到有效发挥,稳定金融体系;2、一个设计不佳的存款保险体系,会引发严重的道德风险、反向选择和代理问题,从而将银行体系拖入陷阱;3、存款保险体系不是万能的,不能取代监管当局的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能。

 

二、中国建立存款保险制度的必要性

存款保险制度作为金融安全网中不可或缺的组成部分,有效维护了公众对银行体系的信心,促进了金融体系的稳定。当然,世界上不存在适用于任何国家的存款保险制度,各国必须从自身具体情况出发,结合他国的实践经验,建立适合本国国情的存款保险制度,并进行不断的补充和完善。

中国至今为止还没有建立存款保险制度,对银行业的稳定发展和保护存款者的利益构成很很大威胁。中国应当建立存款保险制度,因为美国和其他国家的经验表明,存款保险体系的建立对于维护金融体系的稳定具有极为重要的意义。美国在1921至1933年经济大萧条期间,先后有1200多家银行倒闭,存款人平均要等6年左右才能得到其存款额60%左右的清偿,致使挤兑经常会波及到许多经营正常的银行。FDIC成立以后,公众信心得到迅速恢复,目前美国各地存款机构的FDIC标志已成为存款人市场信心的象征。

为稳定金融市场、控制金融机构破产的不利影响,中国有必要尽快建立存款保险制度。

 

 三、中国建立存款保险的制度框架与争议

存款保险制度的构建主要涉及存款保险机构在国家金融体系的自身地位、保费及其分担、保险范围、赔偿标准等方面。中国要建立怎样的存款保险制度?在借鉴国外成熟做法的同时,从务虚到转入实质性操作的细节上,一些争论至今仍存。

在组织方式上,美国联邦存款保险公司最初启动的资金由美国财政部划拨了1.5亿美元贷款,通过收取参保金融机构的保费,至今已还清。其他国家存款保险机构的资金来源,则既有公立的,也有私立的,还有公私共同设立的。保险费率方面,美国从1933年到1993年一直实行统一的费率,通过银行的规模而不是依据风险收取保费,其他多数国家也是如此。但也有国家根据存款风险度的不同确定不同费率标准,风险高就高费率,风险低就低费率,相应的赔付标准也不同。

在保险范围方面,美国实行存款保险制度时,所有联邦储备体系的成员是强制参加的、各州注册的银行则是自愿参加的;同时,美国存款保险机构只对银行存款人提供保险,不保护非存款债权人和倒闭银行股东的利益。

在赔偿标准方面,理论上所有存款都应当能得到全部赔偿,但实际进行的都是限额赔偿,即让存款人自己承担部分风险。并不是所有款项都是银行支付。国际上对存款保险的赔偿有两种标准:一种是保险偿付最高标准为人均GDP的倍数,国际货币基金组织推荐的标准为三倍,由此得出国内的偿付金额是2万多元,不能保障中小储户的日常生活;另一种国际上比较认同的标准是使百分之九十的存款人得到存款全额偿付。而在具体操作中,各国做法又不尽一致:譬如有的国家确定了最高赔偿70%到80%的标准,美国确定的最高赔偿标准为10万美元;还有一些国家根据不同存款额确定不同赔偿标准,譬如2万至3万美元赔80%、3万美元以上赔付标准又有变化等。

具体到中国,如何构建存款保险制度的各个环节都还存在不同程度的争议。譬如,存款保险机构仅履行保险职能?或者除了承担存款保险,还应借鉴其他国家的经验担负起适当的监管职能,比如应当配合银监会、证监会组成较完善的监管体系?包括四大国有商业银行的所有银行都要参加存款保险,还是仅要求那些存款余额有限、信用较差的中小金融机构参保?一旦金融机构发生支付危机或破产,对投资者或存款人的存款是全额兑付还是部分兑付?兑付部分又以多少为限度?

毕竟从外围环境上来说,中国与国外成熟市场经济国家相比,金融机构的市场化运作程度、资本充足率状况等都有很大不同。目前,四大国有商业银行的股改尚未完成,农村信用社试点改革刚启动,设计中的费率标准及最高保险金储备规模,既不能定制过高,避免改革中的银行承担过重负担,又要保证一旦有金融机构出现支付风险甚至倒闭,存款保险基金能够赔付得起,发挥保护金融安全的作用。

 

四、中国建立存款保险制度的路径选择

中国建立存款保险制度条件不可能一蹴而就,当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构退出机制。在初期组建存款保险机构时,考虑到商业银行出资有困难,国家可考虑使用央行再贷款垫付资金、中央财政专项资金等设立存款保险基金,以谋求形成存款保险制度的基础性框架。在存款保险基金的运营管理上,既可由央行直接管理,也可另行设立存款保险基金理事会。存款保险基金正式运营后,央行再贷款、财政资金可通过保费收入的逐步偿还,期间政府色彩逐渐淡出,逐步建立一个相对独立于央行、政府部门的非盈利性存款保险公司。

因中国的特殊情况使然,在存款保险的投保方式上,应当采取强制性原则,即采取国家为主导、银行类金融机构全都参与的方式。因为如果采用自愿投保方式,则必将出现“逆向选择”和“软约束”问题。即低风险的机构嫌保费过高而不愿加入;而高风险的机构即使不加入,一旦出现支付危机国家还得救助。

至于保险费率,则宜实行差别存款保险费率,即存款保险机构根据成员银行不同的风险等级,确立不同的存款保险费率档次,成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩,资本充足率和监管评级越高,保险费率就越低;反之亦然。

在问题金融机构的保险赔付上,应以保险覆盖面为主考虑偿付限额。主要保护中小存款人的利益。应当采取限额和比例赔偿相结合的办法。可确定一个最高赔偿额,超过最高限额部分,采取比例赔偿。比如,可规定50万元(仅举例,与市场传言无关)以下全额赔偿,超过50万元部分比例赔偿,超过部分越多赔偿比例越少,直至为零。这样做主要考虑到保护绝大多数中小存款人的利益,以使90%以上的存款人得到全额偿付。也可防止道德风险和逆向选择。

 

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