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曹凤岐的博客

北京大学光华管理学院教授、博士生导师,北京大学金融与证券研究中心主任

 
 
 

日志

 
 

《证券法》从起草到出台——艰难的历程(一)  

2009-07-01 08:55:45|  分类: 证券立法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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曹凤岐按:今天是2009年7月1日,是中国共产党成立88周年的生日。还是一个值得纪念的日子,就是今天是新中国第一部《证券法》实施10周年的日子。

《证券法》从1992年8月开始起草,到1998年12月出台,经历6年半的时间,到实施之日,整整7年。

我是证券法起草小组的主要成员,自始至终参加了起草工作。我经历了起草过程中的风风雨雨、苦辣酸甜。《证券法》出台后,在1999年1月7日,我在北大作了一场报告,题目是“《证券法》从起草到出台——艰难的历程”,讲述了证券法起草过程中遇到的问题,也会使我们认识到《证券法》出台的伟大意义。真是“证券立法曲折路,风风雨雨梦终成”。

我现在把我的报告发表在这里,让广大网友了解中国证券市场发展的历史,中国证券市场法制化的历史。

为了纪念《证券法》实施10周年,我将陆续发表有关文章和采访。

《证券法》从起草到出台——艰难的历程

(1999年1月7日)

我国《证券法》从起草到出台共6年多的时间,这在中国的所有的法律起草中,时间是比较长的。《证券法》出台所引起的轰动相当大,各有关证券、金融的报纸,都大批量地刊载这个消息。

《证券法》的起草过程,可以说是一个艰难的过程而不为过。《证券法》的起草,最早是七届人大提出来的,经过八届人大,到九届人大才出台。中国证券市场是从90年开始(以成立上交所、深交所为标志),到92年的发展比较快,在这个时候证券市场就出现了一些问题,我们就看到了中国证券市场应该有一部法律来规范。所以当时七届人大委员长会议提出来要起草《证券法》,当时不叫证券法,而叫证券交易法。提出来以后,万里同志讲,象这样的法律,应该走群众路线,应该更多地听听专家的意见,于是就委托人大的专门委员会一财经委员会进行起草证券法。财经委员会组织了一个起草小组,以厉以宁为组长开始了工作。当时实际上好几位组员都是北京大学的,副组长是高程德,还有我,人大财经委的王连洲、刘修文,另外有两位北京大学的硕士,一位叫徐卫,是高程德的研究生,另一位是林昌,厉老师的硕士,他俩参加前期起草直到毕业。实际上从一开始,除了人大自己的人以外,主要还是北京大学的同志起草的。

起草过程可以分为有四个阶段。

第一个阶段叫“顺利进行阶段”。

这个阶段应该是从1992年8月组织班子开始,一直到1993年12月。这一段主要进行调查研究。我们当时主要跑了上海、深圳,参阅了国外有关证券的大量法律、法规一一美国的、英国的,包括韩国、日本,还有我国的香港、台湾地区,看看他们是怎样管理证券市场的。因为中国的证券市场,经验还是很不足的。

在那个阶段我们还参考了当时公布的中国的一些法律和法规,当时进行的速度很快,很快就拿出了最初的提纲,即最初的证券交易法的提纲,提出了法律框架,当然是非常不成熟了。然后,我们又很快拿出了一稿、二稿和三稿,到了92年的12月份,我们已经拿出了第三稿。这个法的很重要的特点是公开性,所以报纸一开始就追踪,象92年10月7日的《中国工商时报》的文章《证券法尚有一争》就提出国家股和法人股的一些问题,还有参与管理的问题、银行关系等等一系列问题。我们在92年年的12月就开了研讨会,叫做“中国证券市场发展研讨会",而且当时很乐观,认为93年3月有望出台。

在这个过程中实际上还有一些争论,比如说关于管理体制的争论,到底在中国要怎么来做。第一稿我们就提出要建立国家证券委员会,认为当时证券管理是非常分散的,人民银行、财政部、体改委大家都管,我们主张建立这么一个机构。而且当时的证券委,证监会关系也没有理顺。证券委只是一个议事机构。而且我们还提出了要不要开放场外交易市场的问题,国家股和法人股的一些问题,还有关于额度管理的问题。93年年2月,我们已经拿出第四稿了。

拿出第四稿以后,梁定邦先生(当时是香港证交所的律师),邀我们起草小组的所有成员到香港去征求意见。在1993年3月月1日到10日,厉以宁、高程德等一批人到了香港。在香港我们召开了关于中国第一部《证券法》起草过程中若干问题的会,香港人士提了不少意见,此次会议影响很大。在这之后,我们马上又出了第五稿,第五稿实际上就己经有点雏形了:总则、证券的发行、证券的交易、上市公司收购、证券经营机构、证券协会、交易所包括柜台交易、还有证券服务机构、主管机关等等,基本上已经很成体系。然后又出了第六稿。现在看到一家报纸写的是"《证券法》起草六年,六易其稿”,实际上他不知道,仅我现在手头上不完全的稿子就有二十多稿,他说"六易其稿"可能指的还是到九三年的稿子。

实际在这个过程中,争论还是很厉害的。在1993年7月7日由人大财经委组织开了一个会,就是全国人大财经委员会组织“证券法难点问题高级研讨会”。这次高级研讨会包括人大法律委,法工委、财经委,还有国务院、财政部、银行、券商等等都参加了。最大的一个问题,有人提出来,证券法太市场化了,为什么证券法从一开始就没有把额度管理写在里面。额度管理是中国经济非常重要的特色。后来讨论的结果我们认为,额度管理是一项政策,过两天不额度管理了怎么办?另外来说,额度管理绝不是中国证券市场发展的方向,所以绝对不能写。还有管理体制问题,要不要开放场外交易市场问题,国家股和法人股的地位问题在《证券法》里争论得是非常激烈。

在这以后,就有一个非常重要的事情,就是《证券法》的第七稿开始提交人大第十次审议。就是在1993年八月八届全国人大常委会第三次会议第一次初审了草案,这个草案严格地说是第七稿。这个草案我个人认为是相当不错的一个草案。在这草案里是财经委直接向人大常委做的报告。由当时的财经委主任柳随年向全国人大常务委员会做汇报。共汇报了几个问题,包括它的宗旨问题,草案分多少章。另外重点地汇报了关于管理体制问题。草案规定国务院设立国家证券管理委员会,统一管理监督中国证券市场。各地方人民政府不设立地方管理机构。当时我们提出了地方设派出机构的问题。还谈到了股票发行的条件,审批的问题。现在我们又有进步,是审核制了。当时我们还是审批,因为采取注册制度不具备条件。我们认为不能把额度写在里面,审批并不一定就是额度管理。非常重要的就是场外交易,非交易所交易的问题,我们都提出来了。所以这个《证券法》草案,总的来说,从总的指导思想到具体的法律规定,是比较全面,而且是从发展、促进、规范中国证券市场来考虑的。可以说这个法和现在出台的这个法都差不多。证券的发行、证券的交易、公司的收购、证券经营机构、协会,还有把投资基金当时已经写进去了。然后交易场所我们写了场外交易场所、服务机构、主管机关、仲裁、法律负责,现在仲裁没有了,整个的就是这么一个框架。

而且我们在这里定义了广义证券。大家知道,在国外的证券法里,一般都用列举法来定义一下。最近出台的证券法就没定义了。证券,我们指得比较广泛,政府、金融债券、其它企业的债券、股票,新股认购权证、投资基金券以及由主管机构认定的其它证券。实际上,我们当时规范得是比较详细的。然后在里面我们对期权、期货交易,信用交易并没有完全去禁止。第三十二条,我们在证券交易中实际上已经讲到期权、期货交易了。第五十四条就讲"任何一种或一组证券,包括其指数这类期货或期权交易必须经主管部门批准”。虽然现在还没有指数交易,但是做为一部法律,我们已经提到了。"任何金融机构或证券机构未经主管部门许可不得提供信用以供买卖证券”,也就是说你得经过批准才能做。信用交易我们没有完全禁止,但是说批准了才可以,我们现在是完全禁止了,93年我们都没禁止。第六条“融资融券的管理办法由主管机关当时由中国人民银行管理”——融资融券当时我们都提出来了。现在我们是不能给客户融券,融资问题还是开了个口子。这个稿子应该说是个相当不错的稿子。在讨论的时候,人大常委会并没有提出更多的具体意见,一个是因为这个法律太专业化了,很多人不太了解这个法律的条文的含义是什么,所以他们也提不出来更多的问题。

人大常委会委员都问了什么问题呢?有两种意见,有的委员说证券市场是资本主义的产物,这部法到底是坚持社会主义还是坚持资本主义,如果说是坚持社会主义,那我就举双手赞成,如果搞资本主义我坚决反对。另一部分委员实际上反对制定这个法,认为没有必要,他们说中国证券市场是怎么回事你们知道吗?如果不知道去看看茅盾的《子夜》,《子夜》那里头说得很清楚,让军队后退五十里,这就是证券市场。你们记住小平同志的讲话没有?小平同志说了,证券市场要试验,小平同志还有后半句你们记住了没有?小平同志说了试验不好还可以关了。在这种情况下制订什么法呀?根本就不同意。所以,当时的初步审议也不可能通过这个法。这是我们人大常委会审议时解释的一些问题。当时总的来说大家认为这个法从总框架到一些问题上都还是不错的一个法律。

在初步审议后,我们根据大家的意见,抓紧修改这个法。我记得当时我们在奥林匹克饭店为了赶在十二月份上会,几乎几天几夜都没睡觉,要搞出一个新的稿子来提交人大常委会。当时我的血压都上去了,我爱人早晨给我送降压药。全都为了要赶十二月底的人大常委会,要上二审稿。二审稿总的规则和八月份提交的那份稿子是一致的。可是这个稿子没有上成,不上的原因93年12月份的常委会重点讨论《公司法》,两个法都非常大,这么同时上是不合适的,所以当时就决定暂时不上了,但上了一个关于修改《证券法》的意见。当时厉老师已经是法律委员会的副主任了,所以由厉老师负责,我们就帮厉老师来起草这个提纲。主要汇报了我们在八月份讨论过了以后的一些意见,在这里又提到了关于体制的问题,也是谈到了各地要派出机构的问题,建立一个委员会。另外就是这个交易场所的问题,我们还是坚持要开放场外交易市场。还有几个其它的问题,关于证券业协会的问题等。

在这以后,很多部门征求意见,国务院系统也征求了意见。国务院有关部门在1994年2月份关于《证券法》的一些问题向国务院领导做了汇报。这个汇报提出一些问题,主要是国务院不同意设立国家证券管理委员会,认为这不是《证券法》应该说的事,而是国务院组织法问题。刚刚机构改革,怎么又设一个机构,所以不同意。同时提出来由各个部门管理。94年国务院还发了一个文件,规定人民银行管什么,财政部管什么,体改委管什么,证监会管什么。对集中统一管理证券、期货,由一个机构管理,国务院的一些部门是不同意的。有些部门反映目前证券管理体制尚处于试点、探索阶段,自93年公布一些行政法规和规章,尚待通过实践,总结经验,因此建议《证券法》的出台时间要再斟酌。此外,大家对《证券法》的一些基本问题意见还很不一致。但是总的来说这一段我们的工作是卓有成效的,得到了各方面的肯定。

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