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曹凤岐的博客

北京大学光华管理学院教授、博士生导师,北京大学金融与证券研究中心主任

 
 
 

日志

 
 

《证券法》从起草到出台——艰难的历…  

2009-07-01 09:03:00|  分类: 证券立法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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第二阶段我把它叫做"激烈争论阶段"

第二阶段的争论要比第一阶段更加白热化,是非常艰难之阶段。第二阶段可认为从一九九四年一月到六月。

法律起草审议的程序是这样的:历史上虽然人大是立法机关但它基本上没有起草过法律,都是国务院各个部门起草法律。国务院要起草法律,就委托一个部门进行,然后由国务院法制局进行审查,法制局审查以后再由国务院常务会议进行审议,如果是一个行政法规,到这里就结束了,国务院常务会议讨论通过后,就可以实施了,如《股份有限公司暂行办法》就是这样的行政法规。但是作为法律,它必须提交人大进行审议,首先要交给人大法工委,它的任务是任何单位起草的法,都有权根据整个情况进行修改,它是人大的工作班子,是人大法律委员会工作委员会。然后它要交给人大法律委员会审定,法律委员会的权力是很大的,由它最后定稿。然后再交给人大常委会,人大常委会还有权再改,最后才定稿,总的是这样一个程序。

《证券法》是建国以来人大除宪法外第一个自己组织人起草的法,越过国务院的程序,直接交给法工委。在第一次审议以后,第七稿(十二月份的稿子),我们就直接交给法工委修改了。关键在于法工委拿了财经委起草小组的稿子进行修改的过程中,就给修改过分了。..

法工委在1994年3月召开了一个很著名的会议叫"雅宝路空军招待所证券法座谈会"。会上法工委拿出一个稿子征求意见,准备修改了以后交给法律委员会,上六月份的常委会了。当时法工委在会上提了两个稿子,一个叫"九四年三月十八日的修改三稿",还有一个是"九四年三月二十八日的修改四稿"。这两个稿子起草小组没有看见过,只是让我们上会提修改意见。但是拿到稿子一看,从立法的指导思想,到立法的原则,到整个结构,到调整对象,全都不是财经委(起草小组)提交的稿子,我们提交的稿子连影子都没了。这个稿子法工委自己起草的,不叫修改一稿了,而是三稿,到这里就第四稿了。如果说法工委自己起草稿子,是在起草小组稿子的基础上修改的,按我们讨论的指导思想、内容起草,我们也不会有什么更多意见,也就作罢,但是这两个稿子问题相当之多,首先,它只规范证券的交易,把发行全都弄没了,整个稿子里面就基本上没有"发行"二字。第二个问题是,第三条"在中国境内从事股票,公司债等有价证券",实际上原来连个"等"都没有。这样一来,中国证券市场就调整一个股票和公司债了,调整对象太窄了。后来它一看不太好,又加了一个"等”。

座谈会请了不少人,大家对他们提交的稿子本身提了不少问题,问这稿子到底是怎么回事。他们解释说,财经委提供的稿子和他们的稿子都是一块面,就看把这块面怎么揉的问题了,财经委的东西都在这里头了。后来我们就说,首先是不是这块面,这反映了立法的整个思想,到底中国的证券市场管什么,中国证券市场要发展什么,证券市场的调整对象是什么,这不是一个简单的问题,而且这里边的限制非常严格,,连证券商的自营全都没了。还提出了《公司法》规定了股票公司债的发行,因此,股票公司债的发行适用于《公司法》的规定,证券的发行和交易另行规定。这样整个来说就没有《证券法》的事了。其他就没有什么《证券法》可调整的东西了。另外《公司法》是法工委自己起草的,而且已经通过了,《公司法》不仅规定了发行,也规定了交易,《证券法》的制定实际上没多大必要了。所以这个会是争论的开始,开了几天不欢而散。

当时厉老师已经是法律委员会的成员了(起草的时候他代表财经委)。董辅礽先生是财经委的副主任,此情况我向董辅礽作了汇报,董辅礽在会上提出财经委是不能接受这个稿子的。为了6月份上会,进行了紧急磋商,一直到委员长、副委员长都请出来了。田纪云、王汉斌都出来跟我们一起开会,进行协调。最后达成一个协议:财经委一个稿子,法工委一个稿子,然后这两个稿子合起来。所以当时我们就紧急弄稿子,从三月底到四月初我们又起草了一个"四月十八号稿”,法工委起了一个"四月十九号稿"。这回法工委的稿子有所进步,把"发行"加上了。写上了"与交易有关的发行"。一一我们也搞不清楚"与交易有关的发行"是一个什么样的概念,他们说这不是我们的意见,原来是他们写了一个稿子给人大的负责同志,而且讲了什么是"有关交易的发行",解释半天,领导同志也不知道听清楚了没有,"好好好","是是是"。这就等于领导同意了,等于领导批示了。,所以这也没办法,只好写“与交易有关的发行"了,基本还是交易。——他们的稿子还是管股票和公司债,后来就进行整个的协调,起草小组、财经委和法工委坐在一起,拿两个稿子往一起合,一条一条对。整个五月份,我和厉以宁老师每天都是在那里对稿子,一条一条、一个字一个字地对。两个稿子,相差那么大,怎么往一起弄啊!这个过程可以说是非常的艰难。那段时间是精神上和体力上都非常的痛苦,举几个例子,就可以看出当时的艰苦了。因为厉老师是法律委的,不是财经委的了。财经委只有两个人了,一个是我,另外一个是王连州〈即人大财经委的办公室副主任〉。当时厉老师是协调组的组长,我们每天都在那里协调,,厉老师也不好说,因为法工委是属于法律委员会系统,只有我和王连州在那盯着,有的时候气得没办法,有些时候同他们讲不清道理,有一次为了修改一个条目我就和一个法工委的负责同志吵起来了,我没控制住情绪,就拍桌子了。这件事厉老师批评我丢了教授的面子,失了教授的风度,我跟厉老师说,为了起一个好的《证券法》,我宁愿丢面子,宁愿失风度。另外还有一次,因为除了我们自己之外,我们还请了一些同志〈包括券商)过来,听取修改意见。在讨论证券公司这一章的时候,法工委的同志提出来,凡是券商以及与券商有关的人必须离开,要么不公平。当时这些同志是财经委请来的,在这个过程中要发表意见的,当时非常僵,厉老师也不大好说,还是我来说,如果你让他离开,我也离开。说你们让他退场,我马上也退场。后来双方妥协。在讨论这一章的时候,那位证券公司和证券协会的人不要说话。

当时财经委的领导也来过几次,董辅礽先生不在的时候,,财经委委员人民大学的黄达教授也来参加过稿子的讨论。黄达说法工委提供这个稿子,我只说一句就行了,你这稿子呀,也别叫《证券法》了,你叫什么呢?叫《股票公司债现货交易法》最好。黄达的这句话是说得非常的精确,或者说是精辟。最近我又在一次会上见到黄达,黄达说:"哎哟,我参加你们的会都害怕,你这跟国共谈判真差不多"。那一个月真是每一个字都要争,然后就是整理出一个稿子,也就是"六月十五号稿",最后是六月二十七号印发。这个稿子根据法工委的意见,就把发行这一章全部撤销,而且最后还是由法工委来定稿,他们把我们协调和达成一致的东西又改回去了,反正是由它来最后定稿,我们也没办法,这样就提交人大审议。这个审议稿关于调整对象的表述为:"为了规范证券交易,与证券交易有关的发行,在中国境内股票、公司债和国务院依法认定的其他证券适用本法。”"股票和公司债的发行是依照《公司法》的规定,《公司法》未规定的适用本法。政府债券及其它债券另行规定。"实际上《证券法》还是没有规定什么东西,在法律委员会提交的时候,我们还对其它问题提出了意见。当时我们也是为了把这个法搞得更好一点,我们反对通过这个稿子,通过了这个稿子就麻烦了。这次审议未能通过。

从这以后,我们的态度是有所变化。一方面我们敦促这个稿子迅速出台,另一方面我们坚持要出一个比较好的法。这就是我们态度上发生的变化。八月份实际上还是准备再出一次,后来又觉得还不成熟没有上。

第三阶段叫做"总结经验,调查研究阶段”。这一阶段比较长,从九四年的七月到九八年的七月。我们又去了深圳,去了很多地方调查。各地券商,各地各方面的人士都在进行研究。

关于调整对象问题,应该是广义调整,而不是狭义调整。关于发行问题,很多人认为应该单列一章。另外关于交易场所问题,关于给券商融资问题,券商自营问题,立法原则,投资基金等一些重大问题广泛征求意见。当时王连州同志发了一篇文章,叫做"八大问题,各方意见不一"。当时也谈到了关于种类、范围、调整对象问题,还有对发行市场的规范问题,关于监管体制问题,关于自营经济的问题,融资问题,收购问题,场外交易问题,还有国有股、法人股问题。大家都在探讨这些问题怎么办,报纸上发表了很多关于《证券法》的文章。96年我也作了一个讲座,当时《证券时报》做了报道。当时我就提出来,《证券法》出台宁可慢,务求好一一现在既然这样也不用着急了。要是出来一个不好的法,还不如不出呢。所以说当时我们的思想发生了很大的变化:要等待,不能那么着急了。

在这个期间,实际上我们同时一直都在修改,1995年11月2日,法工委又提交给委员长审查的一个稿子。这个稿子实际上就没有财经委参与了,它又回到了九四年三月的稿子了,把发行又给删了,完全又回到原来那个稿子了。财经委自己又修改了一个稿子,即1997年年10月3日的稿子,我参加了这个稿子的整个修订过程。因为按当时的精神,是不要发行这一章的,所以我们只好把它缩为一节。我给厉老师、董辅礽同志都写过信,谈了我的一些意见和观点,我说发行的部分必须坚持,没有发行是不可以的,中国的发行市场的问题相当多,我说宁可让它删成两三条,也要让它作为一章,另外还给当时的法律委员会的主任薛驹同志写了一封信,在这个过程中,我们深入调查、研究了各方面的意见,大家的意见都倾向于我们原来起草的这个稿子的指导思想、思路和整个的结构,和整个的一些规范,包括一些具体的规范,大家越来越看得较清楚。应该说第三阶段就是调查研究。

第四阶段我叫它“重新启动,争取早日出台”阶段。第四阶段应该说从98年的下半年就开始酝酿了,较具体地提出来是在八月份,为什么提出来这个问题呢?第一,本该是八届人大负责起草《证券法》,但八届人大没有完成。九届人大认为应该把它提到议事日程上来。第二,中国证券市场正在走向成熟,很多问题我们看得比较清,趋于一致了,虽然少数人坚持自己的意见,但是多数人意见基本趋于一致。证券市场发展八年时间,《证券法》己起草六年,出台时机已较为成熟。第三,东南亚的危机爆发,如果中国证券市场再没有法律的规范,那么金融风险、证券风险肯定会越来越大。中国证券市场的问题是相当之多,光靠行政法规是不能够做到这一点的,所以提出来在九八年底出台。

98年8月底委员长会议是听取法律委、财经委、法工委的修改的报告。财经委员会坚持抵制法工委这个稿子,说这样是不可以的。在委员长会议上,财经委作了一个详细的报告,委员长会议定下来,必须把发行单列一章,不能把发行去掉。这样"十月二十一日稿",即提交十月份人大会议的稿终于又把发行作为一章回来了。在这之前,实际上我们还开了一个研讨会,就是为了提交审议。98年10月12日财经委在香山召开了“证券立法国际研讨会”。当时陈耀光、梁定邦、刘鸿儒、厉以宁都参加了,厉老师是谈了《证券法》离最后出台只有几步了;我是谈了这是一部由专家牵头立的大法。这个会是比较重要的一个会,法工委的同志也参加了这个会。

1998年10月,人大常委会再次审议《证券法》草案。这次提交审议的稿子,总体上已经可以了,但是稿子本身还有一些问题,从调整范围到它的整个调整对象来说还是有些问题。第一条己经改过来了,是“发行和交易”,不是“交易”或"与交易有关的发行"了。..

最大的问题是第二条,第二条也是叫抽象肯定,具体否定,它是这样表述的,“在中国境内的股票、公司债和国务院依法规定其的……适用本法”——这没问题了,“广义证券”大家都清楚了。下面“股票、公司债的发行依照《公司法》的规定,《公司法》未规定的,适用于本法”一一这些《公司法》都规定了,没有尚未规定的。"政府债券、金融债券、投资基金券的发行,由法律法规另行规定”,——那《证券法》还调整什么?整个来说,《证券法》还是这样。后来我跟厉老师磋商,厉老师说,第二条不改,财经委绝对不通过这个稿子。厉老师很坚决,说要改这个稿子。后来怎么改呢?我提的意见是:这句话应改成"在中国境内的股票公司债和国务院依法认定的其它债券的发行和交易适用本法,本法未规定,适用《公司法》和其它法律和才于政法规"。因为作为《证券法》本身不能说先适用别的法律。第二,在立法原则的问题上,前法服从后法,行政法规服从大法。本法没规定的,可以执行其它法律;本法规定的,就应该执行本法。《公司法》在好多地方都不适应需要了,所以《证券法》从某种程度上是对它的一个补充。会议接受了我的意见,改回到"适用本法,本法没有规定的,适用于其它法律”,把金融债券,投资基金券全都删掉了,只有政府债券的发行和交易另行规定。然而在我看来,这条改得还不够。至少政府债券的发行由法律法规另行规定,政府债券的交易应该服从《证券法》,交易不应该有特殊。

关于这些问题,我在会上发表了意见。我说这些问题不是说某个人或某个行为的问题,关键是怎么看中国的证券市场,中国证券市场发展的前途是什么,中国证券市场发展的过程中怎样用法律进行规范,法律调整的对象究竟是什么,这涉及到一个最根本的问题。这次的稿子基本上回到了九三年的稿子。在管理体制问题上,证券委、证监会已经合了,实际上已经成立了一个机构,而且是国务院的机构,它是集中统一证券、期货管理。

98年11月,李鹏委员长专程到深圳立法调研,与有关专家和实务界人士进行了座谈。在最后一段时间里就《证券法》的调整范围、股票发行核准、新股发行、禁止国有企业炒作上市股票、交易所的监管作用、证券公司的分业问题、规范交易行为等条款作了补充和修改。

1998年12月29日,九届全国人大常委会第6次会议以135票赞成,3票弃权的绝对多数,表决通过《证券法》,并规定于1999年7月1日起正式施行。

经过6年半的起草,中国终于有了一部规范中国资本市场的根本大法—《证券法》。

 

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